Algemeen

Het financieel perspectief is de afgelopen maanden geactualiseerd. Op korte termijn, voor 2027 ziet het financieel beeld er nog gunstig uit, maar vanaf 2028 is er geen structurele ruimte voor nieuwe investeringen. In het Coalitieakkoord “Bouwen op Zwolse kracht” is aangegeven dat we de komende jaren voor de uitdaging staan om onze ambities en financiële mogelijkheden in balans te brengen.

Gemeenten bevinden zich nog steeds in een financieel onzekere tijd. Primair wordt dit veroorzaakt door bezuinigingen van eerdere kabinetten en door de ingeboekte besparingsmaatregelen voor de jeugdzorg vanaf boekjaar 2028. Als de beoogde kostendaling niet behaald wordt, dreigen er forse tekorten te ontstaan bij gemeenten. De Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd onder leiding van Tamara van Ark zal begin 2027 een uitspraak doen over de haalbaarheid van deze besparingsmaatregelen en hoe om te gaan met het verschil tussen kosten en beschikbare middelen voor de jeugdzorg bij gemeenten. In het Overhedenoverleg van 13 april jl. heeft het kabinet de afspraak rond de Commissie-Van Ark herbevestigd. Daarbij heeft het kabinet onderstreept dat dit advies zwaarwegend en maatgevend is. Het ligt daarom voor de hand dat in de Voorjaarsnota 2027 (gedeeltelijk) compensatie zal volgen indien de kostenstijging zich voortzet en deze niet verwijtbaar is aan gemeentelijk handelen. De onzekerheid wordt nog versterkt door de ingeboekte besparing op de Huishoudelijke Hulp in de WMO, vanaf 2029. Deze is vastgelegd in het coalitieakkoord van het kabinet-Jetten, maar hier is nog geen beleidsmatig plan voor opgesteld.

Vanwege de grote onzekerheden en de wens bij veel gemeenten om een eenduidige lijn te hanteren bij het opstellen van de begroting 2027 heeft de VNG op 19 mei 2026 een begrotingsadvies afgegeven aan haar leden. Het advies is drieledig:

1. Maak de begroting voor 2027 sluitend.
2. Breng vanaf 2028 baten en lasten voor jeugdzorg in balans met stelposten, waarbij de lasten voor jeugdzorg zo realistisch mogelijk zijn geraamd. Dat betekent o.a. dat de VNG adviseert om een nieuwe stelpost “Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd” in de begroting op te nemen.
3. Gebruik een stelpost voor huishoudelijke hulp WMO.

Structureel kader
In het structureel financieel perspectief zijn onder ander de uitkomsten van de meicirculaire van het gemeentefonds en de loon- prijs- en renteontwikkelingen verwerkt. Dit leidt per saldo tot een overschot in 2027 en tekorten vanaf 2028.  

Tabel Structurele bestedingsruimte

Toelichting op de tabel:

• Meicirculaire: U bent in het voorjaar geïnformeerd over de financiële uitkomsten van de meicirculaire van het gemeentefonds. Een van de onderwerpen was de maatregel van het kabinet om huishoudelijke hulp als maatwerkvoorziening binnen de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) te schrappen met ingang van 1 januari 2029 (€ 1,4 miljard). Voor de mensen die niet zelf hulp kunnen regelen, blijft de gemeente daarin voorzien (€ 430 miljoen). Per saldo is sprake van een structurele uitname uit het gemeentefonds van € 1 miljard. Voor Zwolle betekent dat per saldo een korting van € 7,6 miljoen vanaf 2029. Tegenover deze korting nemen wij voor eenzelfde bedrag een stelpost op in onze begroting onder doel 7.1.1 totdat er meer duidelijkheid is over de invoering van deze regeling. In hierboven gepresenteerde cijferreeks werkt deze maatregel daarom budgettair neutraal uit. Dit is in lijn met het laatste begrotingsadvies van de VNG.
• Rente: Voor 2027 zullen de rentebaten naar verwachting door hogere overliquiditeit nog een voordeel geven op de ontvangen rente. Door verwachte investeringen zal dit snel afnemen vanaf 2028 waardoor er die jaren een nadeel op de rentebaten zal ontstaan.  
• Inflatie: De totale correctie voor inflatie neemt meer toe dan eerder begroot. Dit komt doordat de index Overheidsbijdrage in de Arbeidskostenontwikkeling (OVA) [1] een nadeel geeft van € 1 miljoen, maar ook doordat de basis waarover de index wordt berekend is gegroeid en de percentages iets hoger liggen.
• Veiligheidsregio/ GGD/ Omgevingsdienst: Voor deze drie verbonden partijen liggen de toegepaste indexen in de vastgestelde begrotingen 2027 ruim € 400.000 boven het door Zwolle gehanteerde inflatiepercentage.

In het Coalitieakkoord is een aantal maatregelen opgenomen om de structurele bestedingsruimte de komende jaren te vergroten. De verschillende maatregelen zijn in onderstaande tabel opgenomen.

Tabel Structurele bestedingsruimte (incl. Coalitieakkoord)

Voor twee maatregelen – de ombuigingen van € 10 miljoen en het opnemen van een stelpost voor ‘Van Ark II’ – moeten nieuwe stelposten in de begroting worden opgenomen. De ombuigingen zijn immers nog niet uitgewerkt om toe te kunnen wijzen aan de budgetten in de begroting 2027, behalve de maatregel om te stoppen met het faciliteren van de jeugdtuinen. Voor de stelpost ‘Van Ark II’ aan de inkomstenkant geldt dat we in het voorjaar 2027 weten of het Rijk gemeenten gaat compenseren voor de tekorten in de Jeugdzorg. Dan weten we of de al in de begroting 2027 ingeboekte inkomsten daadwerkelijk via het gemeentefonds worden uitgekeerd.

Voor de maatregel om € 1 miljoen extra toe te rekenen aan de heffingen verwijzen we naar de Tarievennota waarin de gevolgen voor de tarieven in beeld zijn gebracht.

Tabel Meerjarig begrotingssaldo

In het bestedingsplan zijn de verschillende voorstellen nader toegelicht. Daarbij is een onderverdeling gemaakt tussen voorstellen die voortvloeien uit het Coalitieakkoord, de zogenaamde ‘boeggolf’ en de reguliere bestedingsvoorstellen. Voor de bestedingsvoorstellen met betrekking tot het Coalitieakkoord geldt dat deze in de meeste gevallen op een stelpost worden gezet in de begroting. Dat betekent dat de gemeenteraad hierover nog afzonderlijk voorstellen ontvangt voordat de middelen tot besteding komen. Datzelfde geldt ook voor de ombuigingsagenda van € 5 miljoen in 2028, oplopend tot € 10 miljoen in 2030. Via stelposten worden de middelen gereserveerd, maar deze zijn nog niet toegewezen aan de verschillende beleidsprogramma’s.

De begroting 2027 sluit met een voordeel van € 11,2 miljoen. Voor later jaren is het beeld grillig met een overschot in 2028, een tekort in 2029 en een nagenoeg sluitende begroting in 2030. Hoewel we u daarmee een structureel sluitende begroting aanbieden, zien we nog steeds dat onze financiën de komende jaren onder druk staan.

Incidenteel kader
In het meerjarig incidenteel perspectief zijn eerdere stortingen in de reserve incidentele bestedingen verwerkt en houden we rekening met eerder door de raad besloten meerjarig onttrekkingen aan deze reserve. We zien dat de reserve de komende jaren wordt afgebouwd van € 35,1 miljoen naar € 2,5 miljoen eind 2030. Deze bedragen zijn inclusief de voorstellen uit het Coalitieakkoord die een beslag leggen op incidentele middelen en een toevoeging van € 4,1 miljoen in 2027 (1/3 deel van het surplus in de weerstandscapaciteit).

Tabel Incidentele bestedingsruimte

Aanvulling van de incidentele bestedingsruimte is afhankelijk van een eventueel surplus in de weerstandscapaciteit in de komende jaren. Daar is in bovenstaande cijferopstelling nog geen rekening mee gehouden. Ook leiden mogelijke toekomstige voordelige jaarrekening-/ en MPV resultaten tot een aanvulling van de incidentele bestedingsruimte. Bij de komende begrotingen en perspectiefnota’s, of tussentijdse urgente bestedingsvoorstellen, kan de inzet van de middelen worden afgewogen.

Weerstandscapaciteit
De weerstandsratio wordt berekend door de risico’s af te zetten tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. Op basis van de beschikbare weerstandscapaciteit van € 74,4 miljoen en € 62,0 miljoen aan risico’s komt de weerstandsratio uit op 120%, ruim boven de afgesproken normratio van 80%.

In het Coalitieakkoord staat vermeld dat een (positief) rekeningresultaat voortaan jaarlijks in gelijke delen over de SIA, het IHP en de reserve incidentele bestedingen wordt verdeeld. We stellen daarom voor om het surplus van € 12,4 miljoen in de weerstandscapaciteit in gelijke delen te verdelen over de SIA, het IHP en de reserve incidentele bestedingen. Voor het IHP zijn we voornemens om bij de jaarstukken 2026 een reserve in te stellen waarin het bedrag kan worden gestort.

Tabel Weerstandscapaciteit/-ratio

Het totaal gewogen risicobedrag stijgt met (afgerond) € 2,2 miljoen ten opzichte van de risico-inventarisatie in de Jaarrekening 2025 (van € 59,8 miljoen naar naar € 62,0 miljoen). Deze toename kent verschillende oorzaken. Binnen de de zogenaamde ‘open eind risico’s’ binnen het sociaal domein vallen twee zaken op:

1. De risico bedragen bij de verschillende open eind regelingen zijn veel lager ingeschat dan bij de vorige inventarisatie (bij alle niet PM-posten). Dit komt door genomen maatregelen op het vlak van uitstroom en instroom en nieuwe aanbestedingen en onder het voorbehoud dat de extra middelen voor inkomensondersteuning en Jeugd bij de 2e Berap en de begroting 2027 (meerjarig) worden toegekend.
2. De kans dat een risico zich voordoet is bij de WMO verstrekkingen, thuisondersteuning en dagbesteding lager ingeschat (van 50% naar 25%). Deze verlaging hangt nauw samen met de hiervoor genoemde maatregelen.

Daarnaast zien we een mutatie van het risicobedrag in de hoogste kansklasse van 75%. Deze wordt veroorzaakt door het opnemen van een risicobedrag voor de AOS HUB Weezenlanden. Bij de vorige risico-inventarisatie was dit risico als PM-post opgenomen. Door het concreet worden van de plannen is een drietal risico’s met betrekking tot deze HUB te onderkennen, namelijk integrale- en project overstijgende risico’s, planologische risico’s en risico’s met betrekking tot de realisatie van de mobiliteitshub. Deze kunnen leiden tot kosten die niet binnen het beschikbare budget kunnen worden opgevangen.

In de berekening van de weerstandscapaciteit wordt, zoals gebruikelijk, nog geen rekening gehouden met toekomstige MPV resultaten. Op basis van huidige inschattingen worden vanaf 2026 wel voordelige MPV resultaten verwacht, die dan voor 25% worden toegevoegd aan de weerstandscapaciteit (algemene concernreserve). Daar staat tegenover dat de hoogte van het risicobedrag in de komende jaren ook zal muteren.

Het verwachte MPV resultaat voor de komende jaren is:

Tabel prognose MPV resultaten

Op de middellange termijn zien we een forse afname van de winstafdrachten uit de MPV. De verwachting is dat winstafdrachten uit nieuwe grondexploitaties marginaal zullen zijn, omdat de kosten door diverse oorzaken oplopen, zoals bouwkostenstijgingen maar ook door de diverse duurzaamheids-, mobiliteitsmaatregelen en door betaalbaarheid.

Strategische Investeringsagenda (SIA)
De financiering van grootschalige investeringen in gebiedsontwikkelingen en mobiliteitsvraagstukken loopt via de SIA. De SIA geeft inzicht in de toekomstige financieringsbehoefte van deze investeringen en dient als afwegingskader om te bepalen hoeveel investeringsruimte er in de eerstkomende jaren nodig is.

In het voorjaar van 2025 bent u geïnformeerd over de uitkomsten van de prioritering van de SIA projecten die toen heeft plaatsgevonden. Afgelopen voorjaar zijn deze projecten geïndexeerd. Veel investeringsbedragen waren nog gebaseerd op prijspeil 2021/2022. Ook was nog geen rekening gehouden met de zogenaamde ‘WOMO- en WOKT-gelden’[2]. In het voorjaar van 2026 is de SIA daarom geactualiseerd en is rekening gehouden met deze subsidiebedragen en zijn de projecten geïndexeerd op het prijspeil van 1-1-2026.

Bij de indexatie is nog geen rekening gehouden met het toekomstig moment waarom daadwerkelijk wordt geïnvesteerd en de verwachte toename van de kosten in die tussenliggende jaren. In een door uw raad aangenomen motie[3] roept u het college op om:

• Een systematiek te ontwikkelen, waarin budgetten voor projecten in de SIA (categorieën A t/m D), voor zover financieel zijn uitgewerkt en al geïndexeerd zijn tot en met het moment van realisatie.
• Hierbij inzichtelijk te maken wat de effecten zijn van deze systematiek op de beschikbare investeringsruimte binnen de SIA, inclusief het effect op de prioritering van projecten.
• Om zodoende te borgen dat er daadwerkelijk voldoende budget is voor realisatie als het moment van uitvoeren is aangebroken.

Vooruitlopend op de gevraagde systematiek hebben we in beeld gebracht welk bedrag noodzakelijk is om de projecten uit de categorieën A en B te indexeren tot het moment van start uitvoering. In totaal is daarmee een bedrag gemoeid van € 36,5 miljoen, waarbij rekening is gehouden met het feit dat bedragen die zijn toegezegd door derden niet worden geïndexeerd. Dat betekent dat de extra kosten gerelateerd aan deze bijdragen voor rekening van de gemeente komen.

De vrije investeringsruimte – na indexatie – bedraagt op dit moment € 29 miljoen (zie onderstaande tabel).

Tabel investeringsruimte SIA

Bij de berekening van de vrije ruimte is rekening gehouden met het voorstel om 1/3 deel van het surplus in de weerstandscapaciteit (zijnde € 4,1 miljoen) toe te voegen aan de SIA en een toevoeging van structureel € 1 miljoen vanaf 2030 op basis van het Coalitieakkoord. Dat bedrag komt overeen met een investeringsruimte van € 20 miljoen.

Het bedrag aan vrije investeringsruimte moet nog worden toegewezen met het oog op de toekomstige investeringsopgave van € 250 miljoen waarvoor nog geen dekking beschikbaar is (projecten in de C en D-categorie).

We stellen voor om voor nieuwe gebiedsontwikkelingen die uit de SIA gedekt moeten worden uit te gaan van een minimale projectomvang van € 5,5 miljoen in plaats van € 5 miljoen. Dit sluit aan op een aangenomen motie van uw raad om met een voorstel te komen voor de indexatie van de € 5 miljoen-grens[4].

[1] OVA% is een percentage waarmee de overheid en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) de personele kosten en tarieven in de zorg en het sociaal domein jaarlijks aanpassen)
[2] Woningbouw en Mobiliteit (WOMO) en Woningbouw op Korte Termijn (WoKT).
[3] Motie M15-2 Ontwikkeling systematiek automatische indexering kredieten t.b.v. SIA.
[4] Motie M17-9 Ruimte voor de toekomst, niet voor tekorten.